【案情】

　　2007年6月，江西某燃气有限公司（以下简称燃气公司）取得某县城规划区范围内管道燃气特许经营权。2015年11月，江西省发展与改革委员会下发《江西省发展改革委关于规范管道燃气安装费管理的通知》，规定了燃气安装费的服务内容。2020年4月，该县市场监督管理局（以下简称市监局）经调查发现，2016年1月至2019年10月，燃气公司在对用户收取燃气安装费的基础上，以“再报装”的服务项目（服务内容与燃气安装费的服务内容一致）向900余户用户另外收取每户800元费用。2020年5月，市监局作出《责令退款通知书》，责令燃气公司将用户多付的价款73万余元退还。因燃气公司未退还多收的费用，2020年12月，市监局作出《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国价格法》第三十九条，《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（五）项，《规范价格行政处罚权的若干规定》第八条、第十二条之规定，对燃气公司处以没收违法所得，并给予违法所得4倍罚款的行政处罚。燃气公司不服处罚，向法院起诉。诉讼期间，燃气公司请求法院对罚款行政处罚进行调解。

　　【分歧】

　　本案中，关于市监局依据《规范价格行政处罚权的若干规定》，对燃气公司给予最低幅度的4倍罚款，法院能否适用调解，存在不同的意见。

　　第一种意见认为不适用调解。理由为：根据行政诉讼法第六十条规定，行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。《规范价格行政处罚权的若干规定》第十二条规定：“对《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定一定幅度范围的罚款处罚，价格主管部门应当按照以下标准确定从轻处罚、一般处罚、从重处罚的罚款幅度：（一）《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处违法所得5倍数以下罚款的，从轻处罚应当为违法所得的2倍或者1倍以下，一般处罚应当为违法所得的3倍，从重处罚应当为违法所得的4倍或者5倍。”本案中，燃气公司因自立收费项目，依法应处以违法所得5倍以下的罚款，同时燃气公司未退还多收的费用，依法应从重处罚，故市监局根据《规范价格行政处罚权的若干规定》，对燃气公司处以违法所得4倍的罚款，是最低幅度，已经没有裁量空间。此时适用调解，若调解的罚款低于4倍违法所得，则有损害国家利益之嫌。

　　第二种意见认为可以适用调解。理由为：《规范价格行政处罚权的若干规定》并不是法律法规，其对罚款数额的设定并不能当然导致行政机关丧失法律法规规定的自由裁量权。同时，《规范价格行政处罚权的若干规定》规定的罚款数额并不能当然认为属于国家利益范畴，对国家利益的认定应审慎把握，避免国家利益的界限过宽影响企业营商环境。

　　【评析】

　　笔者同意第二种意见，理由如下：

　　行政诉讼法第六十条对行政案件调解范围的规定，不受规范性文件的制约。行政诉讼法第六十条规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。根据体系解释，行政诉讼法第六十条中的法规是指行政法规以及地方性法规。因此，只要法律、行政法规、地方性法规对行政机关的职权行使规定了自由裁量权，因该职权行使引发的行政案件，人民法院都可以适用调解。本案中，作为法律的价格法以及行政法规的《价格违法行为行政处罚规定》，都对自立收费项目这一违法行为设定了5倍以下的罚款，即为行政机关规定了自由裁量权。《规范价格行政处罚权的若干规定》作为国家发改委的部门规范性文件，不属于行政诉讼法第六十条规定的法律法规，因此人民法院是否适用调解不受该规范性文件的约束。

　　规范性文件设定裁量基准并不当然导致行政机关丧失自由裁量权。一般而言，裁量基准经行政机关制定、发布之后，对行政机关即产生拘束效力。但裁量基准只是缩小了裁量空间，并不是要消灭裁量空间，它仍然要为行政机关在个案处理中权衡各种因素保留空间，当行政机关有充足理由时，应当允许行政机关偏离裁量基准作出决定。而且，人民法院可以参考裁量基准来论证裁判理由，但裁量基准对法院没有拘束力。本案中，燃气公司自立收费项目，且未退回多收的费用，市监局依据《规范价格行政处罚权的若干规定》，对燃气公司处以违法所得4倍的罚款，符合法律规定。若市监局有充足理由时，也可对燃气公司处以违法所得1至3倍的罚款，人民法院若认为理由正当时，也可支持市监局的决定。

　　规范性文件设定的裁量基准并不当然属于国家利益。正如前文所述，规范性文件不属于法律法规，其设定的裁量基准并不能当然导致裁量空间的消灭，当存在充足理由时，行政机关还是享有自由裁量权，而合法行使自由裁量权的行为并不能认定为损害国家利益。否则，行政诉讼法第六十条规定的行使自由裁量权的案件可以适用调解的立法目的将无法实现。本案中，燃气公司作为该县城区管道燃气特许经营公司，涉及民生；自新冠肺炎疫情暴发以来，受国内国际环境影响，燃气公司经营成本上升，但燃气价格并未随之上涨，因此燃气公司经营压力增大；为优化营商环境，在本案行政处罚作出3个月后，即2021年3月，国家发改委废止了《规范价格行政处罚权的若干规定》。综上，在法院审理期间，本案可以适用调解，若双方达成调解协议，即使罚款的数额低于违法所得的4倍，也有充足的理由被认定为合法地行使自由裁量权，因而不会损害国家利益。

　　（作者单位：江西省上饶市中级人民法院）