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行政附带民事诉讼的审理机制完善
来源：中国法院网 | 作者：寇建东
【摘要】行政附带民事诉讼制度经过长期的理论与实践探索，已初步确立。但因法律规范的原则性与模糊性，以及行政诉讼一并审理民事争议制度的不健全，导致行政附带民事诉讼审理机制仍存缺陷。特别是在司法资源极为有限且行民交叉纠纷日渐增长的境遇下，完善行政附带民事诉讼的审理机制，既能契合诉讼成本节约及矛盾纠纷化解的司法效益需求，又能促进行政附带民事诉讼制度功能的进一步彰显。因此，本文在准用民事诉讼法律规范与借鉴刑事附带民事诉讼经验的基础上，结合《行政诉讼法》及相关司法解释，对行政附带民事诉讼一、二审审理机制进行了构思与探寻，并希冀以此摆脱行政附带民事诉讼制度司法实践遇冷的状态。
【关键词】行政附带民事诉讼诉讼成本纠纷化解审理机制
行民交叉案件的快速增长，带来了行政、民事关联纠纷“裁判冲突”与“诉讼迟延”等问题的更加凸显。犹如《行政诉讼法》对行政附带民事诉讼法律地位的确认一般，行政附带民事诉讼对行政争议与民事争议一并处理所体现的契合需求、提升效率、彰显效果等性能，对其合理运用已成为司法途径解决行民交叉问题的着力点。但法律规范的原则性与模糊性，易造成行政附带民事诉讼审理程序的混乱；特别是在当前行政诉讼一并审理民事争议制度仍未健全，司法资源极为有限的情形下，对行政附带民事诉讼的审理机制完善，仍应实现诉讼成本节约与矛盾纠纷化解的共同推进。
一、行政附带民事诉讼的正当性考察
行政附带民事诉讼为人民法院在行政案件审理过程中，对与引起该案行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动。【1】其与英美法系“一视同仁”的同体裁量，【2】或是大陆法系“各行其是”的分别审理【3】相比，更符合我国体制及法治现状的特殊性。
（一）基于前期实践探寻的可行性论证
《行政诉讼法》修订前，法律规范与相应制度虽有缺失，但司法实践对行政附带民事诉讼的探索，从未有所停歇。早自1989年《行政诉讼法》施行，部分法院就已展开了以行政附带民事诉讼审理行民交叉案件的尝试，如1992年福州中院就运用了行政附带民事诉讼对涉及行民交叉的专利许可争议进行了成功审理。【4】近年来，也有许多法院对行政附带民事诉讼进行了大胆探索与推进，如北京朝阳区法院等，就以行政、民事法官联席会议等方式对行政附带民事诉讼进行了研讨并形成了施行方案。【5】除了实践运用外，为应对行政裁决引发行民交叉问题日渐增多的挑战，最高院在2000年的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第61条对以行政附带民事诉讼解决行政裁决类案件予以了明确。当前，《行政诉讼法》“一并审理”条款与行政附带民事诉讼制度的相对统一，已有诸多案件对行政附带民事制度进行了实践。
（二）原则体现与司法效益需求的相契合
基于制度性与目的性要求，行民交叉案件的审理，既应考量当事人的权益保障，亦应实现矛盾纠纷的全面化解。而行政附带民事诉讼所体现的原则性内涵，正契合了“二审合一”的司法效益需求。首先，符合诉权保障原则。根据《行政诉讼法》第六十一条，及最高院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第17条，提起行政附带民事诉讼须在首次开庭前（若有正当理由，则可迟延至法庭调查中），并以申请为前提；既给予了当事人对相关民事争议解决途径的自主选择权，又为当事人预留了权衡与思考的时间，让其作出更符合“自利理性人”【6】的判断。其次，符合诉讼经济原则。“在讨论审判应有的作用时不能无视成本问题。”【7】一方面，行政附带民事诉讼以协调行政、民事两种诉讼为手段，通过优化配置司法资源，极大节省了人力、物力与时间成本；另一方面，通过由同一审判组织审理，有效防止了冲突性裁判，保证了争议解决效果的高度统一。最后，符合客观实际原则。诉讼的最终指向在于问题的解决。受行政诉讼成本低廉及公权力约束的影响，由行政许可、行政登记等案件逐渐增多的趋势来看，多数民众显然更期望通过行政诉讼实现相关民事争议的解决；同时，相对于民事审判，行政审判所需求的专业能力及实践经验也存在短时间更难获取的问题。由此，以行政附带民事诉讼审理行民交叉案件，更能满足矛盾纠纷化解的现实需要。
（三）具备解决争议纷扰的优势性能
曾有部分学者提出，在民事争议为主要争议时，应适用民事附带行政诉讼，在行政争议为主要争议时，则应适用行政附带民事诉讼。【8】这种二元审理方式要求至迟在开庭前明确主要争议，不仅对立案法官与审判组织提出了过高要求，更会造成主要争议认定偏差时程序更换带来的审理混乱。另有学者认为，对行民交叉案件的审理应一律适用民事附带行政诉讼。【9】但在行政行为合法性为民事争议的先决条件时，如先对该合法性进行审查，则无法摆脱民事审判权对行政权不当干预的嫌疑。事实而言，相对其他机制而言，行政附带民事诉讼一直具备行政、民事争议一并处理的优势性能：一方面，如前文所述，包括民事附带行政诉讼在内的其他机制过多关注于理论层面的研讨，在实践上如何运行，远不如行政附带民事诉讼探究的广泛与深入。另一方面，《行政诉讼法》将行政附带民事诉讼定位于当事人申请与法官裁量双重条件之后，既与最高院出台的相关《意见》相呼应，【10】也可有效克服和解决行民交叉案件审理可能存在的诸多障碍及问题。
二、行政附带民事诉讼审理机制完善的前提性问题
“法律规定得愈明确，其条文就愈容易切实地施行。”【11】黑格尔的这一观点恰恰印证了司法实践者对制度设计详尽的需求与向往，由此，在对行政附带民事诉讼审理机制完善时，应明确亟需解决的前提性问题。
（一）管辖权确定——依据“基础诉讼”选择管辖法院
确定由行政审判庭审理行民交叉案件，避免了法院内部行政、民事审判部门的管辖权争议，但由于我国行政诉讼与民事诉讼分属不同管辖制度，因此，法院之间对行政附带民事诉讼的管辖权争议仍需解决。虽然当前法律已对专属管辖、协议管辖的民事争议予以排除，但存在诸如级别管辖、地域管辖冲突时，当事人向法院申请启动行政附带民事诉讼，则可能造成不同法院之间的管辖权争夺。此种情形下，笔者赞同参照刑事附带民事诉讼管辖权确定的方式，在民事争议处理依附于行政诉讼且《行政诉讼法》已将行政诉讼默认为基础诉讼的前提下，为了便利当事人诉讼及符合司法统一的原则性要求，由对行政争议具有管辖权的法院作为行政附带民事诉讼的管辖法院更为可行。
（二）审判组织构成——摆脱填充民事法官的传统思想
根据我国诉讼法现状，人民法院审理案件的审判组织形式通常为独任制与合议制。就独任制而言，因行政诉讼的主导性，自然应由行政法官担任。而就合议制而言，因合议庭通常由“审判长+审判员+审判员/人民陪审员”组成，有学者便提出应在合议庭成员中填充民事法官的观点。但笔者认为，因行政附带民事诉讼申请时点的不确定性，若硬性要求加入民事法官，势必造成合议庭成员更换的审判拖延。同时，由于行政诉讼与民事诉讼存在类似共通性，行政法官对民事诉讼程序的学习和掌握并不存在难题；再加之行政法官前期已审理了大量涵盖民事争议的土地、山林等行政裁决案件，也会经常性涉及行政许可、登记、征收、征用等方面的行民交叉案件，从而就专业性与审判经验而言，完全由行政法官或是行政法官与人民陪审员组成合议庭并不影响民事争议处理的公正与效率。
（三）举证责任分配——行政、民事部分的相对区分
举证是保证案件事实查明的关键节点。目前，行政、民事诉讼都已形成各自相对成熟的举证规则。由于行政附带民事诉讼并非是行政诉讼与民事诉讼的简单相加，对行政附带民事诉讼中行政、民事诉讼的举证责任分配，从行政诉讼要求行政机关对其行政行为承担举证责任的严苛性来看，行政争议部分自然不应跨越行政诉讼举证规则之界；但民事争议部分，因其与行政行为相关联且具有自愿性、附属性等特征，在举证责任认定上适当有所伸缩可能更有助于查明案件事实与解决具体争议。比如因行政机关具有证据保存的优势，对附带民事争议民事部分举证责任的分配，可适当向行政机关倾斜。
（四）审理期限明确——整体视角下的期限增加
由于行政争议与民事争议特有的关联关系，将行政附带民事诉讼作为一个整体诉讼来对待，行政附带民事诉讼的审理期限便不能简单以各自的审限限定或者直接叠加。因此，为保证案件审理效果，减轻法官的办案压力，根据《行政诉讼法》、《民事诉讼法》将行政、民事诉讼一审普通程序审限限定为六个月，适用简易程序的，行政诉讼为四十五日，民事诉讼为三个月，且二审均为三个月的相关规定，行政附带民事诉讼的审限，适用普通程序时，因民事部分为附带审理，一审可在原行政诉讼审限的基础增加三个月，二审则可增加一个半月；适用简易程序时，由于多为事实清楚、权利义务关系明确的简单争议，在四十五日审限明显过短的情况下，一、二审均以三个月审限为限定则更为适宜。
三、行政附带民事诉讼审理机制的完善路径
当前行政法律规范已对行政附带民事诉讼的审理要素予以部分列明，笔者尝试以此为基础，通过准用民事诉讼法律规范与借鉴刑事附带民事诉讼经验，对两审行政附带民事诉讼审理机制进行构思与设定。
（一）一审审理机制的完善
1.申请：对申请的审查及处理
当前行政附带民事诉讼在申请方式、审查处理等方面的不明确，给当事人申请权的行使带来了困难。就申请方式而言，《行政诉讼法》第五十条、《民事诉讼法》第一百二十条均规定了书面起诉与口头起诉两种方式，行政附带民事诉讼的申请，便可以此为参照，采取以书面申请为主、口头申请为辅的形式，要求当事人提交书面申请书，在申请确有困难时，才应由法院记入笔录。就审查处理而言，存在审查期限与复议权行使不明的情形。针对审查期限，从有利于“一并审理”申请权保障的角度，可借鉴《行政诉讼法》、《民事诉讼法》“七日内立案”的诉权保障规定，对当事人提出的行政附带民事诉讼申请也应在7日内作出决定。针对复议权的行使，可对《行政诉讼法》有关回避、先予执行等“可申请复议一次”的处理进行类推适用，由受理案件的管辖法院进行复议，且复议期间应不停止对行政争议的审理。
2.立案：编立案号与诉讼费缴纳
依据《适用行政诉讼法解释》，除行政裁决类案件外，其他民事争议应单独立案，即会产生两大难题:一是如何编立案号，二是如何缴纳诉讼费用。关于民事部分的案号编立，因行政附带民事诉讼的民事部分被视作行政诉讼的附带审理，民事部分案号不仅应体现出行政、民事争议相关联的特点，也应辨别出其与民事诉讼单独审理的区别，由此，民事部分则应立“行附民”案号，为“（xxxx）某xxxx行附民初xx号”，行政部分为原案号。关于诉讼费，行政部分按行政案件标准缴纳毋庸置疑，但对民事部分，因行政诉讼费较民事诉讼的过于低廉，仅以行政案件标准收取易引发当事人通过行政附带民事诉讼规避高额民事诉讼费的问题。因此，以行政、民事争议分别适用行政、民事法律规范为依据，对民事部分仍应适用民事诉讼费的缴纳标准。需要说明的是，由于行政裁决类案件的不另行立案，对其民事部分则不应再重新收取诉讼费用。
3.审理：庭审程序与裁判方式的确定
（1）庭审程序——先决条件与申请时点的双重影响
行政附带民事诉讼中，民事争议的解决只能依照民事诉讼程序进行。【12】从而庭审审理应“先行后民”，还是“先民后行”存在争议。而就行民交叉案件而言，行政争议与民事争议存在互为先决条件的情形，因此，行政附带民事诉讼庭审程序区分应以“解决先决条件”为思路适当区分。同时，为促成行政附带民事诉讼快速“定分”与有效“定纷”的目的，在对行政附带民事诉讼庭审程序区分时，也应注重与“开庭审理前”及“法庭调查中”两个申请时点的有效衔接。由此，先决条件与申请时点便存在两种相互关系：一是当事人在行政诉讼首次开庭前申请的，如果行政争议为民事争议的先决条件，则应以先行后民程序审理，反之，则应以先民后行程序审理；二是当事人在行政诉讼法庭调查中申请的，由于行政诉讼程序已经进行，为避免增加当事人诉累及司法资源浪费，无论何种争议为前提，都应在行政诉讼程序完成后再进行民事争议处理，如果事实确实难以认定，可再次启动行政诉讼庭审程序。
（2）裁判方式——民事争议的调解与附带型裁判
基于《适用行政诉讼法解释》第19条“当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的依据”的规定，与行政争议相关的民事争议仍可适用调解。此时，依照《民事诉讼法》有关调解的规定，对调解的处理方式可分为两种：一是法院主持调解达成调解协议的，则应制作调解书；二是符合《民事诉讼法》可不制作调解书的情形时，可以调解协议结案，但须记入笔录。同时，《适用行政诉讼法解释》要求对行政附带民事诉讼中的行政、民事争议分别裁判，由此，为准确体现民事争议的附带属性与审判组织对不同争议的具体裁量，保障当事人上诉权，对行政、民事争议的裁判应分别制作裁判文书，民事部分可借鉴刑事附带民事诉讼，体现出“行政附带民事”字样。且行政附带民事诉讼的民事部分调解不能时，对行政、民事争议应分别以行政判决（裁定）、行政附带民事判决（裁定）的形式裁判；在调解可行时，民事争议则以行政附带民事调解书或是记入笔录形式进行裁判，而行政争议则仍应以行政判决（裁定）形式裁判。
4.执行：不同状态下的执行区分
依据法律规定，当事人对行政、民事裁判具有分别上诉权，且“未上诉裁判在上诉期满后即发生法律效力”，即会导致行政附带民事诉讼裁判的执行存在两种情形：一种是当事人对两种裁判均未提起上诉；另一种是当事人仅就行政、民事其中一种裁判提起上诉。【13】这两种情形在一种裁判未生效时，若对另一裁判执行，在未生效裁判为生效裁判前提性问题时，则可能产生利害关系人合法权益受到侵害且无法恢复的严重后果。因此，为便于执行与消除执行隐患，在一种裁判未生效时，另一种裁判不应予以执行，但为了避免当事人权益受损，应当有所区分：民事裁判未生效时，行政裁判应先不予执行；但行政裁判未生效时，民事裁判在不予执行的原则约束下，为了防止被执行人财产流失，应先对被执行人财产采取查封、扣押、冻结，待行政、民事裁判文书生效后再予执行。
（二）二审审理机制的健全
由《适用行政诉讼法解释》，当事人仅就行政、民事裁判中一种裁判上诉的，应将全部案卷一并移送至二审法院，同时二审法院发现未上诉生效裁判确有错误时，应按审判监督程序审理。可见，一方面，当事人对行政附带民事诉讼的行政、民事裁判具有上诉选择权；另一方面，在未上诉裁判确有错误时，二审法院不能直接做出处理，只能通过审判监督程序解决。由此，当事人仅就一种裁判上诉的，便会存在以下问题：（1）二审法院是否应当全案审查？（2）二审发现未上诉裁判确有错误，对上诉部分二审法院应如何处理？对于问题（1），借鉴刑事附带民事诉讼的可行做法，因行政、民事争议紧密相关，当事人仅就一种裁判上诉的，为便于查明案件事实，二审法院应当对行政附带民事诉讼进行全案审查。对于问题（2），由《民事诉讼法》司法解释第323条之规定，“二审法院应围绕当事人上诉请求进行审理”，同时，依照现行法律对错误生效裁判的处理规定，二审法院在通过审判监督程序处理未上诉部分裁判时，对于已上诉部分按照正常二审程序审理，将更体现对当事人上诉处分权的尊重且符合法律规定。
结语
行政附带民事诉讼制度的施行与完善需要在认可中进行，从而摒除争议、依从立法，充分发掘行政附带民事诉讼的重要功能，已成为理论界与实务界应探寻的新命题。完善行政附带民事诉讼的审理机制是一个复杂、长期的过程，应当以诉讼成本与纠纷化解为考量。本文的探索，仅是在现有法律基础上的跬步之积，但笔者期望这些点滴的进步亦能助推行政附带民事诉讼制度的发展，从而得偿社会需求与司法回应相契合的宏伟夙愿。
注释
【1】江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第179页。
【2】英美法系国家基于公、私法不分的法律传统，对民事、行政及两者关联案件均由普通法院管辖。参见杨开顺：《行政、民事争议交叉案件审理机制的困境与对策》，载《法律适用》2013年第5期，第8页。
【3】大陆法系国家行政纠纷通过行政法院解决，民事纠纷由普通法院审理，对行民交叉案件采取分别审理的模式裁判。参见【英】L·赖维尔·布朗、约翰·Ｓ·贝尔著：《法国行政法》，高秦伟、王楷译，中国人民大学出版社2006年版，第126-143页。
【4】参见高行文：《行政附带民事诉讼的成功尝试》，载《法律适用》2014年第3期，第23页。
【5】杨开顺：《行政、民事争议交叉案件审理机制的困境与对策》，载《法律适用》2013年第5期，第6页。
【6】【英】亚当·斯密：《道德情操论》，蒋自强等译，商务印书馆1997年版，第101页。亚当·斯密认为“人生来会追求自身利益最大化”，行民交叉案件的当事人对审理模式的选择必应是利益权衡后的自感最优决定。
【7】【日】棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判机制》，北京：中国政法大学出版社1994年版，第265页。
【8】参见肖捷：《浅议我国诉讼制度中当事人诉讼的引入——民事行政关联纠纷诉讼瓶颈解决的制度构想》，载《政法学刊》2016年8月，第66页。
【9】参见翟建光：《论民事附带行政诉讼制度的建立》，载《山东审判》2014年第1期，第35页。
【10】《最高院关于加强和改进行政审判工作的意见》要求审慎解决民事责任与行政责任冲突，不轻易否定当事人行政或民事诉权；《最高院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》要求充分发挥行政诉讼附带解决民事诉讼功能，就行民交叉问题，防止出现矛盾与推诿。
【11】【德】黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆1961年版，第316-317页。
【12】袁杰主编、全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第171页。
【13】司法实践中，还有一种情形为当事人对行政、民事裁判均上诉，但因两种裁判均未发生法律效力，自然不存在执行的问题。
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