【案情】

赵屋村村民小组以潭华水电站建设违法占用该组村民的基本农田，征地过程存在违法为由，向市国土局邮寄《关于土地违法行为查处申请书》，请求市国土资源局对县国土资源局在潭华水电站征地过程中存在征收村集体土地违反法定程序、违法办理该征地相关权证的违法行为，依法履行查处的法定职责。市国土资源局收到申请后，未作答复。赵屋村村民小组遂以市国土资源局不履行法定职责为由诉至法院，请求判决市国土资源局依法履行法定职责。

【分歧】

第一种意见认为，我国土地管理法第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案应依法判决市国土资源局依法履行法定职责。

第二种意见认为，市国土资源局未履行对下级人民政府土地管理部门监察职责，其不属于人民法院的审查范畴。

【评析】

笔者同意第二种意见，主要理由有：

1.上级机关对下级机关违法行为进行查处属内部监督

在行政法律关系中，按照双方当事人的相互关系来分类，可分为外部关系和内部关系两种。行政机关与公民、法人和其他组织之间作为管理和被管理关系的是外部法律关系。双方当事人作为上下级从属关系的是内部行政法律关系。行政系统内部监督属于内部行政法律关系的一种。行政系统内部监督，是指国家在行政机关内部设立的专门机关，对其国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律或对有关公共事务的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议的制度。内部监督又分为一般监督和专门监督：一般监督主要指层级监督，是指国家行政机关在上、下级行政隶属关系上产生的一种相互监督的关系和活动；专门监督分为行政监察和审计机关对行政机关及其公务人员的审计监督。由此可知，上级机关对下级机关违法行为的查处属于履行内部监督职责。行政相对人请求上级机关履行查处下级机关违法行为的申请，属于要求上级机关履行内部监督的法定职责。

2.内部监督行为不属于行政诉讼的受案范围

一是内部监督是否实施与申请人不具有利害关系。内部监督的结果最终体现于上级机关对下级行政机关或下级行政机关相关工作人员的奖惩、任免等处理。即使申请人所举报的下级机关违法行为的事实成立，内部监督行为的实施与否并不会对申请人的权利义务产生影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，上级行政机关对当事人请求的“对下级行政机关违法行为的请求不予答复”，并未对申请人的权利义务产生影响，不属于行政诉讼受案范围。但若申请人请求行政机关履行对违法行为查处的法定职责，若被申请的行政机关对该申请未作出答复，申请人以行政机关不作为诉至法院的，人民法院应予以受理。

二是法院不宜干预行政机关自身建设问题。内部监督行为属于机关自身建设问题，人民法院不予对行政机关的组织建设事务通过审判程序来加以干预。

三是对上级机关未履行内部监察职责的救济。根据行政监察法第六条规定，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。上诉人若认为上级机关未履行内部监察职责，其可向该机关的上级主管部门或行政监察部门提出控告或检举。


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